Subventionsverhältnis und Zwei-Stufen-Theorie

Prüfung des Subventionsverhältnisses nach der Zwei-Stufen-Theorie: Bestimmung des anwendbaren Rechtswegs und der maßgeblichen Rechtsform auf jeder Stufe der Subventionsgewährung

• A. Erste Stufe: Entscheidung über das Ob der Subventionsgewährung (Bewilligungsstufe)

  Auf der ersten Stufe entscheidet der Staat, ob und in welchem Umfang er dem Antragsteller eine Subvention gewährt. Diese Entscheidung ergeht stets in öffentlich-rechtlicher Form, regelmäßig durch Verwaltungsakt (Bewilligungsbescheid) oder öffentlich-rechtlichen Vertrag.

  • I. Rechtsform der Bewilligungsentscheidung

    Die Bewilligungsentscheidung ist eine hoheitliche Maßnahme und damit öffentlich-rechtlicher Natur, unabhängig davon, ob die spätere Abwicklung privatrechtlich erfolgt.

    • 1. Verwaltungsakt (Regelfall)

      Bewilligungsbescheid als VA i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG: hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Außenwirkung.

    • 2. Öffentlich-rechtlicher Vertrag (Ausnahme)

      §§ 54 ff. VwVfG: Subventionsvertrag auf erster Stufe möglich, wenn Behörde und Antragsteller die Bewilligung vertraglich regeln; Vorrang des VA bleibt zu prüfen.

  • II. Rechtsweg auf der ersten Stufe

    Für Streitigkeiten über die Bewilligungsentscheidung ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I 1 VwGO eröffnet, da eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vorliegt.

    • 1. Statthafte Klageart bei Ablehnung

      Verpflichtungsklage (§ 42 I Alt. 2 VwGO) auf Erlass des begehrten Bewilligungsbescheids.

    • 2. Statthafte Klageart bei Aufhebung/Rücknahme

      Anfechtungsklage (§ 42 I Alt. 1 VwGO) gegen den Rücknahme- oder Widerrufsbescheid (§§ 48, 49 VwVfG).

  • III. Materiell-rechtliche Prüfung auf der ersten Stufe
    • 1. Anspruchsgrundlage / Ermächtigungsgrundlage

      Subventionsgewährung bedarf einer haushaltsrechtlichen Grundlage (Haushaltsplan, Förderrichtlinie); ein subjektives Recht des Antragstellers folgt aus Art. 3 I GG i.V.m. der Förderrichtlinie (Selbstbindung der Verwaltung).

    • 2. Tatbestandsvoraussetzungen der Förderrichtlinie

      Prüfung, ob der Antragsteller die in der Förderrichtlinie normierten Voraussetzungen (Zuwendungsempfänger, Zuwendungszweck, Förderquote) erfüllt.

    • 3. Ermessen

      Soweit die Förderrichtlinie Ermessen einräumt, ist dieses pflichtgemäß auszuüben (§ 40 VwVfG); Ermessensreduzierung auf Null bei Selbstbindung möglich.

    • 4. Rücknahme und Widerruf des Bewilligungsbescheids

      Rücknahme rechtswidriger Bescheide nach § 48 VwVfG; Widerruf rechtmäßiger Bescheide nach § 49 VwVfG, insbesondere bei Zweckverfehlung (§ 49 III VwVfG); Erstattungspflicht nach § 49a VwVfG.

      • a. § 48 VwVfG – Rücknahme

        Rücknahme mit Wirkung ex tunc oder ex nunc möglich; Vertrauensschutz des Begünstigten nach § 48 II VwVfG ist zu berücksichtigen.

      • b. § 49 VwVfG – Widerruf

        Widerruf bei Nichterfüllung von Auflagen (§ 49 II Nr. 2 VwVfG) oder Zweckverfehlung (§ 49 III Nr. 1 VwVfG); Jahresfrist des § 49 II 2 i.V.m. § 48 IV VwVfG.

      • c. § 49a VwVfG – Erstattung

        Bereits ausgezahlte Subventionsbeträge sind nach § 49a I VwVfG zu erstatten; Verzinsung nach § 49a III VwVfG.

• B. Zweite Stufe: Abwicklung der Subvention (Vollzugsstufe)

  Auf der zweiten Stufe wird die bewilligte Subvention tatsächlich ausgezahlt und abgewickelt. Die Rechtsform dieser Stufe richtet sich danach, ob der Staat die Mittel unmittelbar (öffentlich-rechtlich) oder über einen privatrechtlichen Rechtsträger (privatrechtlich) auszahlt.

  • I. Unmittelbare staatliche Auszahlung (öffentlich-rechtliche Abwicklung)

    Zahlt die Behörde die Subvention selbst aus, bleibt die Abwicklung öffentlich-rechtlich; Streitigkeiten über Auszahlungsansprüche sind vor den Verwaltungsgerichten (§ 40 I 1 VwGO) geltend zu machen.

  • II. Einschaltung eines privatrechtlichen Zwischenträgers (privatrechtliche Abwicklung)

    Schaltet der Staat zur Auszahlung eine privatrechtlich organisierte Stelle (z.B. Förderbank, Hausbank) ein, wird die Abwicklung auf der zweiten Stufe privatrechtlich ausgestaltet; Streitigkeiten sind vor den ordentlichen Gerichten (§ 13 GVG) auszutragen.

    • 1. Hausbankenverfahren

      Im Hausbankenverfahren tritt die Hausbank als Darlehensgeber auf; das Rechtsverhältnis zwischen Antragsteller und Hausbank ist bürgerlich-rechtlicher Natur (Darlehensvertrag, §§ 488 ff. BGB).

    • 2. Rückforderung auf der zweiten Stufe

      Rückforderungsansprüche des privatrechtlichen Zwischenträgers richten sich nach Zivilrecht (§§ 812 ff. BGB oder vertragliche Ansprüche); ordentlicher Rechtsweg.

    • 3. Abgrenzungsproblem: Durchgriff auf die erste Stufe

      Stützt der Zwischenträger seine Rückforderung auf den Wegfall des Bewilligungsbescheids (erste Stufe), ist zunächst die Rechtmäßigkeit des Widerrufs/der Rücknahme vor dem Verwaltungsgericht zu klären (Vorgreiflichkeit, § 94 VwGO analog).

  • III. Rechtsweg auf der zweiten Stufe – Abgrenzung im Einzelfall

    Maßgeblich ist, ob die streitgegenständliche Rechtsbeziehung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltet ist; entscheidend ist die Rechtsnatur des konkreten Rechtsverhältnisses, nicht die Bezeichnung durch die Beteiligten (Zwei-Stufen-Theorie, st. Rspr. BVerwG).

    • 1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit (§ 40 I 1 VwGO)

      Wenn die Abwicklung durch Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgt oder wenn die Rückforderung unmittelbar auf § 49a VwVfG gestützt wird.

    • 2. Bürgerlich-rechtliche Streitigkeit (§ 13 GVG)

      Wenn die Abwicklung auf einem privatrechtlichen Vertrag beruht und die Rückforderung aus Vertrag oder §§ 812 ff. BGB folgt.

• C. Zusammenfassung: Prüfungsreihenfolge bei Subventionsstreitigkeiten
  • I. Schritt 1: Identifikation der betroffenen Stufe

    Klärung, ob der Streit die Bewilligungsentscheidung (erste Stufe) oder die Abwicklung/Auszahlung (zweite Stufe) betrifft.

  • II. Schritt 2: Bestimmung der Rechtsform auf der jeweiligen Stufe

    Erste Stufe stets öffentlich-rechtlich; zweite Stufe je nach Ausgestaltung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich.

  • III. Schritt 3: Bestimmung des Rechtswegs

    Öffentlich-rechtliche Streitigkeit → Verwaltungsgericht (§ 40 I 1 VwGO); privatrechtliche Streitigkeit → ordentliche Gerichte (§ 13 GVG).

  • IV. Schritt 4: Statthafte Klageart und materiell-rechtliche Prüfung

    Im Verwaltungsrechtsweg: Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage; im Zivilrechtsweg: Leistungsklage auf Zahlung oder Rückzahlung.